НОВЫ ЗАКОН НЕ ЗДОЛЬНЫ ЗАБЯСПЕЧЫЦЬ СВАБОДНЫЯ І ДЭМАКРАТЫЧНЫЯ ВЫБАРЫ

1999-01-20

Аўтар: Сяргей АЛЬФЕР, Міхаіл ПАСТУХОЎ

24 снежня 1998 года прэзідэнт Беларусі А.Лукашэнка прызначыў сваім указам выбары ў мясцовыя Саветы. Пры гэтым ва ўказе ўтрымліваецца спасылка на артыкул 14 новага закона аб выбарах дэпутатаў мясцовых Саветаў дэпутатаў, які быў апублікаваны і ўступіў у сілу толькі праз пяць дзён — 29 снежня.


З прававога пункту гледжання тут усё зразумела: указ прэзідэнта аб прызначэнні выбараў з'яўляецца несапраўдным, бо заснаваны на законе, якога яшчэ не было. Гэта азначае, што і самі выбары з гэтай прычыны павінны быць прызнаныя несапраўднымі... яшчэ да правядзення саміх выбараў.

Аднак наўрад ці цяперашняя ўлада будзе звяртаць увагу на такія "дробязі". Уся адміністрацыйная сістэма "завярцелася".

Але дазвольце запытацца ў будучых выбаршчыкаў: каму патрэбны такія выбары? І ці забяспечыць закон правядзенне сапраўды свабодных, роўных і дэмакратычных выбараў?

***

Да апошняга часу ў Рэспубліцы Беларусь дзейнічаў закон "Аб выбарах дэпутатаў мясцовых Саветаў дэпутатаў", прыняты яшчэ ў часы "вялікага і магутнага" Савецкага Саюза — 27 кастрычніка 1989 года. Вядома, гэты закон, што адпавядаў інтарэсам партыйна-адміністрацыйнай сістэмы ўлады, не забяспечваў умовы для свабодных, роўных і дэмакратычных выбараў. Тым не менш прынятыя змяненні і дапаўненні адаптавалі закон да рэалій палітычнага жыцця краіны і набліжалі яго да дэмакратычных стандартаў правядзення выбараў мясцовых прадстаўнічых органаў улады.

Чым жа нас "усцешыў" новы закон аб выбарах, прыняты прыканцы 1998 года?

Параўнанне артыкулаў закона 1989 года і свежапрынятага парламентам дазваляе зрабіць выснову аб тым, што прыняцця сапраўды новага закона не адбылося, хаця ён і павялічыўся ў аб'ёме. Па сутнасці, мы маем новую рэдакцыю старога закона. Захаваўшы ранейшую аснову, ён, па сутнасці, "вычысціў" многія дэмакратычныя палажэнні закона 1989 года. Гэтым ён надзвычай абмежаваў магчымасці вылучэння і абрання дэпутатаў ад дэмакратычных сіл і іншых непадкантрольных прэзідэнцкай адміністрацыі структур.

Складваецца ўражанне, што тыя, хто мае ўладу, мусілі перарабіць закон аб выбарах дэпутатаў мясцовых Саветаў з-за трох асноўных прычын: па-першае, для перадачы права прызначэння выбараў ад Вярхоўнага Савета прэзідэнту; па-другое, для ўстанаўлення татальнага кантролю за ходам арганізацыі і правядзення выбараў з боку органаў выканаўчай улады; па-трэцяе, для скарачэння ў максімальнай ступені магчымасцей дэмакратычных сіл у правядзенні сваіх дэпутатаў у мясцовыя Саветы.

Можна ўжо цяпер павіншаваць распрацоўшчыкаў законапраекта: замаўленне ўладаў яны выканалі належным чынам. Практычна ніводны прадстаўнік ад апазіцыі не "праскочыць" у мясцовыя Саветы, якія, у выпадку іх абрання, будуць паслухмяным прыдаткам "прэзідэнцкай вертыкалі" на месцах.

***

Апасенні распрацоўшчыкаў прапусціць у мясцовыя Саветы прадстаўнікоў дэмакратычных сіл прывялі да таго, што яны ўключылі ў свой закон шэраг палажэнняў, якія супярэчаць нават "прэзідэнцкай" Канстытуцыі. Такім чынам, у нашай дзяржаве працягваецца небяспечны прэцэдэнт невыканання Асноўнага закона, прычым менавіта тымі структурамі ўлады, для якіх Канстытуцыя павінна быць бясспрэчнай кнігай — як Біблія для сапраўднага верніка.

Адзначым гэтыя "ляпсусы".

1. Беларускі закон устанавіў права грамадзян іншай дзяржавы — Расійскай Федэрацыі, якія пастаянна жывуць на тэрыторыі Беларусі, на роўных браць удзел у выбарах дэпутатаў мясцовых Саветаў (арт. 7). Аднак ён прама супярэчыць артыкулам 37, 38 і 64 Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь у абедзвюх яе рэдакцыях, дзе права ўдзелу ў выбарах прадстаўнічых органаў замацоўваецца толькі за грамадзянамі Беларусі і нікім больш.

Нехта можа сказаць, што Беларусь з Расіяй знаходзіцца ў Саюзе, гатова аб'яднацца яшчэ больш цесна і замацаваць за грамадзянамі абедзвюх дзяржаў аднолькавыя правы. Магчыма, калі-небудзь гэта і здарыцца, тады ўсе мы будзем грамадзянамі Русабеліі або яшчэ якога-небудзь дзяржаўнага ўтварэння. Але да таго часу Канстытуцыя Рэспублікі Беларусь забараняе заключаць міжнародныя дагаворы, якія ёй супярэчаць. Такая забарона прадугледжана ў артыкуле 8 як старой, гэтак і новай рэдакцыі Канстытуцыі. Такім чынам, артыкул 7 уступае ў супярэчнасць з Канстытуцыяй і таму павінен быць выключаны з закона.

2. Яўна неканстытуцыйным з'яўляецца і артыкул 10 новага закона, які пазбаўляе грамадскія аб'яднанні права вылучаць са сваіх радоў кандыдатаў у дэпутаты мясцовых Саветаў. Аднак такое права грамадскім аб'яднанням дае артыкул 69 "прэзідэнцкай" Канстытуцыі.

Дык чаму верыць: закону або Канстытуцыі? Адказ можна знайсці ў той жа "прэзідэнцкай" Канстытуцыі, у артыкуле 137. У ім напісана: "У выпадку разыходжання закона, дэкрэта або ўказа з Канстытуцыяй дзейнічае Канстытуцыя". Дык ці дзейнічае гэтая Канстытуцыя?

3. Па настойлівай ініцыятыве прэзідэнта законапраект у апошні момант быў дапоўнены нормай аб тым, што "кандыдатамі ў дэпутаты мясцовых Саветаў дэпутатаў не могуць быць вылучаны грамадзяне, якія не маюць права ў адпаведнасці з заканадаўствам Рэспублікі Беларусь займаць пасады ў дзяржаўным апараце ў сувязі з наяўнасцю судзімасці, не знятай і не пагашанай ва ўстаноўленымі заканадаўствам парадку, а таксама грамадзяне, на якіх ў судовым парадку было накладзена адміністрацыйнае спагнанне" (ч. 3 арт. 33 закона).

Зразумела жаданне ўладаў не дапусціць прадстаўнікоў апазіцыі да ўдзелу ў выбарах. Дзеля гэтага можна ахвяраваць і правамі многіх тысяч іншых людзей, на якіх судом было накладзена адміністрацыйнае спагнанне. Але ж гэта прамое парушэнне "ўласнай" Канстытуцыі.

Артыкул 64 Канстытуцыі 1996 года ўстанаўлівае толькі тры катэгорыі грамадзян, якія не дапускаюцца да выбараў: прызнаныя судом недзеяздольнымі, асобы, якія ўтрымліваюцца ў месцах пазбаўлення волі, утрымліваюцца пад вартай у якасці меры стрымання. Абмежаванне выбарчых правоў грамадзян у іншых выпадках з'яўляецца недапушчальным і, больш за тое, пераследуецца паводле закона. Гэты артыкул Канстытуцыі не дапускае двайнога тлумачэння. Дарэчы, палажэнне арт. 64 Канстытуцыі адэкватна перанесена і ў арт. 2 закона, што прывяло да істотнай супярэчнасці артыкулаў 2 і 33 закона.

4. З той жа прычыны трэба прызнаць неканстытуцыйнай і норму артыкула 62 закона, згодна з якой ў другім туры галасавання забараняецца балатавацца грамадзянам, у дачыненні да якіх "прынята рашэнне аб адмене рэгістрацыі іх кандыдатамі ў дэпутаты, а таксама якія знялі без паважлівых прычын свае кандыдатуры ў першым туры выбараў". Для абгрунтавання такога самавольства датычна правоў асобы распрацоўшчыкі закона нават не падабралі хоць нейкае юрыдычнае абгрунтаванне. Цікава, хто ж будзе ўстанаўліваць законнасць рашэння аб адмене рэгістрацыі або паважлівасць прычыны, з-за якой кандыдат зняў сваю кандыдатуру? Тут у наяўнасці абмежаванне канстытуцыйных правоў грамадзян, якія маглі б стаць дэпутатамі мясцовых Саветаў.

***

Пасля "дапрацоўкі" выбарчы закон, на наш погляд, страціў апошнія рэшткі сваёй дэмакратычнасці. Праяўляецца гэта практычна па ўсім тэксце. Вось толькі некаторыя сведчанні гэтага.

1. Многія артыкулы закона, асабліва што тычацца пэўных паўнамоцтваў выканаўчых органаў і выбарчых камісій, або маюць неканкрэтны характар, або маюць адсылкі да іншых нарматыўных актаў. З найбольш характэрных можна прывесці парадак прысутнасці назіральнікаў пры правядзенні выбараў, парадак асвятлення выбараў масмедыя, парадак правядзення выбараў у вайсковых часцях, парадак фармавання выбарчых камісій, працэдуру правядзення датэрміновых выбараў і галасавання "на даму" і іншыя.

Неабходна зазначыць, што для Беларусі, дзе невыкананне або парушэнне норм законаў стала правілам для ўладных людзей, такія нарматыўныя акты павінны быць прапісаны асабліва дакладна. У іх павінны быць улічаны любыя магчымасці прымянення кожнай канкрэтнай нормы або магчымасці яе парушэння. Па такім шляху пайшла Расія, у якой выбарчае заканадаўства прапісана надзвычай канкрэтна. І хаця нават такая канкрэтыка не ратуе ад парушэнняў пры правядзенні выбарчых кампаній (напрыклад, у Санкт-Пецярбургу былі парушэнні, звязаныя з датэрміновымі выбарамі), аднак яна істотна змяншае магчымасці парушэння выбарчай працэдуры, асабліва з боку выбарчых камісій або ўладных структур.

2. Істотна скарочаны такі канцэптуальны прынцып правядзення дэмакратычных выбараў, як прынцып галоснасці. У арт. 9 новага закона "Галоснасць пры падрыхтоўцы і правядзенні выбараў дэпутатаў мясцовых Саветаў дэпутатаў" знікла права, існаваўшае ў старым законе, прадстаўнікоў сродкаў масавай інфармацыі на гарантаваны доступ на ўсе сходы і пасяджэнні, звязаныя з выбарамі, а таксама абавязак выбарчых камісій, дзяржаўных і грамадскіх органаў і працоўных калектываў прадастаўляць СМІ інфармацыю, звязаную з падрыхтоўкай і правядзеннем выбараў. Права сродкаў масавай інфармацыі на асвятленне працэсу падрыхтоўкі і правядзення выбараў, што дэкларуецца ў законе, нідзе не пацверджана іх правам на атрыманне адпаведнай інфармацыі.

3. У новым законе магчымасць кантраляваць працэс правядзення выбараў і галасавання аднесена поўнасцю да паўнамоцтваў Цэнтральнай камісіі па выбарах, гэта значыць не да закона, а да падзаконнага акта арганізацыі, якая рэальна залежыць ад структур дзяржаўнай улады.

4. Выбарчыя камісіі фармуюцца органамі выканаўчай улады. Прычым выбар членаў камісій з прапанаваных кандыдатур з'яўляецца правам выканкама. Можна меркаваць, што ў склад выбарчых камісій трапяць "свае" людзі і ўсе спробы партый, іншых грамадскіх аб'яднанняў і ініцыятыўных груп грамадзян правесці сваіх прадстаўнікоў у камісіі будуць марнымі.

5. Надзвычай шырокія паўнамоцтвы дадзены выбарчым камісіям, многія рашэнні апошніх будзе практычна немагчыма аспрэчыць (артыкулы 20, 23, 25). І хаця ў закон унесена палажэнне аб магчымасці звароту ў суд пры адмове ў рэгістрацыі кандыдата ў дэпутаты, нават гэтая працэдура значна ўскладнена. Да таго ж не ўстаноўлена магчымасць звароту ў суд у выпадку адмены рашэння аб рэгістрацыі кандыдата.

6. Звяртае ўвагу надзвычай рэгламентаваная і абстаўленая мноствам перашкод працэдура вылучэння кандыдатаў у дэпутаты. Напрыклад, калі кандыдата ў дэпутаты вылучае палітычная партыя, то яна, акрамя таго што абавязана быць зарэгістраванай, павінна мець ніжэйшыя арганізацыйныя структуры на тэрыторыі адпаведнай выбарчай акругі. Такім чынам, для палітычных партый устанаўліваецца прынцып іх арганізацыйнага ладу, які супярэчыць закону аб палітычных партыях, што рэзка абмяжоўвае іх магчымасць па вылучэнні сваіх прадстаўнікоў. У працоўных калектывах арганізаваць (або не арганізаваць) сход у адпаведнасці з прапанаванымі нормамі можа ў асноўным толькі адміністрацыя. Найбольш складаная працэдура ўстаноўлена для вылучэння кандыдатаў у дэпутаты шляхам збору подпісаў выбаршчыкаў. Тут павінна быць створана ініцыятыўная група ў колькасці 3—10 чалавек. Не пазней за 65 дзён да выбараў яна павінна падаць заяву ў акруговую выбарчую камісію аб намеры правесці збор подпісаў для вылучэння кандыдата ў дэпутаты. У выпадку станоўчага рашэння камісія рэгіструе ініцыятыўную групу і выдае яе членам адпаведныя пасведчанні і ўзор падпіснога ліста для збору подпісаў выбаршчыкаў. Кандыдата ў дэпутаты павінны падтрымаць выбаршчыкі, якія жывуць на тэрыторыі гэтай выбарчай акругі, у колькасці не менш за: 150 чалавек — пры выбарах у абласны і Мінскі гарадскі Саветы; 75 чалавек — пры выбарах у раённы, гарадскі абласнога падпарадкавання Саветы; 20 чалавек — пры выбарах у гарадскі (горада раённага падпарадкавання), пасялковы і сельскі Саветы. Выбаршчык павінен уласнаручна запоўніць у падпісным лісце ўсе звесткі пра сябе і паставіць свой подпіс. Пры гэтым тэрытарыяльныя выбарчыя камісіі правяраюць дакладнасць подпісаў выбаршчыкаў у падпісных лістах. Абавязковай праверцы падлягае не менш за 10 працэнтаў здадзеных ініцыятыўнай групай падпісных лістоў. Пры гэтым у законе не ўстаноўлены ніякія крытэрыі па выбарцы падпісных лістоў, а таксама не прадугледжана магчымасць кантролю працэдуры праверкі падпісных лістоў прадстаўнікамі кандыдата ў дэпутаты. Таму, як кульмінацыя ўсёй гэтай паўтарамесячнай кампаніі, пры самых малых адступленнях, на думку выбарчай камісіі, ад патрабаванняў закона кандыдату ў дэпутаты можа быць адмоўлена ў рэгістрацыі. А вось аднавіцца ў правах няпроста: спачатку яго скаргу павінна разгледзець вышэйшая выбарчая камісія, і толькі потым ён мае права звярнуцца ў суд, рашэнне якога з'яўляецца канчатковым.

7. Сярод мноства перашкод на шляху да выбараў для кандыдата ў дэпутаты распрацоўшчыкі "прыдумалі" і адмену рашэння аб вылучэнні кандыдата ў дэпутаты. Так, не пазней чым за тры дні да выбараў пярвічная арганізацыя партыі, працоўны калектыў, якія вылучылі кандыдата ў дэпутаты, могуць "перадумаць" і без тлумачэння прычын адмяніць сваё рашэнне аб вылучэнні. Такое права маюць і выбаршчыкі, якія вылучылі кандыдата ў дэпутаты шляхам збору подпісаў.

Зразумела, што такі "жарт" улады могуць сыграць з любым непажаданым кандыдатам у дэпутаты.

8. Вельмі абмежаваны законам магчымасці перадвыбарнай агітацыі або прапаганды. Яны зводзяцца да абвяшчэння права кандыдатаў у дэпутаты выступаць на перадвыбарных сходах, у друку, па радыё. Чамусьці асаблівы ўпор зроблены на вырабе плакатаў з біяграфіяй і праграмай дзейнасці кандыдата ў дэпутаты. Але і тут уведзены абмежаванні. Напрыклад, для кандыдата ў дэпутаты Мінскага гарадскога або абласнога Саветаў вырабляецца толькі да 1.000 такіх плакатаў, а для кандыдата ў дэпутаты раённага Савета — да 500. Выраб іншай друкаванай прадукцыі кваліфікуецца як парушэнне закона. Кандыдат у дэпутаты таксама мае права на адно бясплатнае выступленне па мясцовым дзяржаўным радыё (арт. 48 закона). На практыцы гэта прыводзіць да няведання выбаршчыкамі сваіх кандыдатаў у дэпутаты і да заканамернага нежадання першых удзельнічаць у выбарах.

Зноў жа існуе магчымасць пазасудовай адмены рашэння аб рэгістрацыі кандыдата ў дэпутаты ў выпадку "злоўжывання правам на правядзенне перадвыбарнай агітацыі". У артыкуле 49 закона даецца такі доўгі пералік "злоўжыванняў", што іх можна разглядаць як дадатковыя абмежаванні права на агітацыю і прапаганду і як дадатковыя падставы для зняцця таго ці іншага кандыдата ў дэпутаты з дыстанцыі "выбарчага марафона".

9. Антыдэмакратычнымі па сутнасці з'яўляюцца артыкулы 54 і 55 аб датэрміновым галасаванні і галасаванні па месцы знаходжання выбаршчыкаў. Працэдура датэрміновага галасавання і галасавання "на даму" вельмі спрошчаная і практычна выключае магчымасць кантролю за галасаваннем.

10. У законе практычна адсутнічае рэгламентацыя кантролю за ходам выбараў з боку грамадскіх і міжнародных назіральнікаў. Пытанні допуску назіральнікаў павінны вырашацца Цэнтральнай камісіяй па выбарах і правядзенні рэферэндумаў (арт. 9 закона). У законе не вызначаны правы назіральнікаў, сродкі і формы іх рэагавання на выяўленыя парушэнні заканадаўства аб выбарах. Усё гэта дае падставу лічыць, што назіральнікі не атрымаюць свабоднага доступу да працы выбарчых камісій, асабліва падчас падвядзення вынікаў галасавання.

11. Практычная немагчымасць кантролю за падвядзеннем вынікаў выбараў ва ўсіх камісіях, як участковых, гэтак і акруговых і тэрытарыяльных, стварае магчымасці для падмены выніковых пратаколаў або іншых фальсіфікацый з мэтай атрымання патрэбнага выніка.

12. Неадэкватна высокай з'яўляецца 50-працэнтная планка яўкі выбаршчыкаў для прызнання, што выбары адбыліся ў першым туры, і 25-працэнтная — у другім туры. Ва ўмовах Беларусі, з улікам нізкай выбарчай актыўнасці насельніцтва, гэта прывядзе да зацяжных выбараў і да немагчымасці абрання Саветаў у правамоцным складзе, асабліва ў абласных цэнтрах і іншых буйных гарадах.

***

Як бачым, распрацоўшчыкі закона імкнуліся ў максімальнай ступені зрабіць яго "бяспечным" і ўстараніць з выбарчага працэсу прадстаўнікоў дэмакратычных сіл. Гэты закон будзе мець дакладна арыентаваную "прапускную здольнасць" — прайсці праз выбарчае сіта змогуць толькі пажаданыя ўладзе кандыдаты. Усім жа "дэмакратам" або тым, хто "прыцягваўся судом да адміністрацыйнай адказнасці", падрыхтаваны лёс быць не дапушчанымі да выбараў.

Гэты закон не можа забяспечыць правядзенне свабодных і дэмакратычных выбараў. Ён з'яўляецца дыскрымінацыйным па сваёй сутнасці. Уладным людзям ён патрэбны, хутчэй за ўсё, як дэманстрацыя нібыта дэмакратычнага іміджа краіны. Да таго ж гэта будзе "абкатка" новай выбарчай сістэмы, якая, у выпадку яе прыняцця грамадствам, будзе выкарыстана пры выбарах парламента і прэзідэнта.